Vaasan kaupungin strategia 2022-2025

Tarkastuslautakunta on vuosittain arviointikertomuksessa tarkastellut kaupungin strategista ohjausjärjestelmää sekä valtuuston asettamien sitovien tavoitteiden toteumaa. Vuonna 2021 tarkastuslautakunta totesi, että valtuustokausien 2013-2021 aikana strategiasta oli muodostunut kaupungin merkittävin ohjauskeino, ja kaupunginvaltuusto oli osallistunut tiiviisti strategian kehittämiseen, tavoitteiden määrittelemiseen sekä toiminnan jalkauttamista ohjaavaan päätöksentekoon. Samassa arviointikertomuksessa tarkastuslautakunta totesi, että strategiaan perustuva johtaminen oli tuonut valtuuston entistä merkittävämmin osaksi kaupunkilaisten palveluntuotantoa kehittävää päätöksentekoa, sekä tuonut näkyville Vaasassa tärkeiksi koetut tavoitteet. Arviointikertomuksen mukaan vuoden 2021 syksyllä toteutetussa strategiavalmistelussa strategian tosiasiallinen toteuttaminen sekä sen toteuttajat pyrittiin kytkemään entistä tiiviimmin toisiinsa. Esimerkiksi strategian toteuttamiseksi vaadittavien investointien suunnittelu linkitti taloudelliset resurssit entistä kiinteämmin yhteen strategian toimeenpanon kanssa. Valtuuston vuosikierrossa strategia on kytketty osaksi talousarvion hyväksymis- ja toteuttamisprosessia.

Vuoden 2020 arviointikertomuksessa tarkastuslautakunta totesi, että jatkossa merkittävää tulisi olemaan se, kuinka toimialat ylittäviä strategisia tavoitteita tultaisiin vastuuttamaan. Uudessa, vuosille 2022-2025 hyväksytyssä strategiassa tavoitteet ja toimenpiteet kuuluvat suurelta osin kolmen strategisen teeman alaisuuteen. Teemakokonaisuudet ovat nimeltään ”Hyvinvoiva ja osaava Vaasa”, ”Vetovoimainen Vaasa” sekä ”Hiilineutraali Vaasa”. Uuden strategian jalkauttamisessa on otettu vuoden 2022 aikana käyttöön teemakokonaisuuksien ohjausryhmiin perustuva johtamisjärjestelmä. Tarkastuslautakunnan saamien tietojen perusteella strategian seurantaa tullaan toteuttamaan siten, että tulosalueiden tai toimialojen johtajat arvioivat toimenpiteiden sen hetkistä tilannetta, jonka jälkeen toimialajohtajat eli teemaryhmien puheenjohtajat arvioivat tavoitteiden toteutumista. Valtuuston asettamia sitovia toiminnallisia tavoitteita, joita on vuosien 2022-2025 strategiassa yksitoista, tullaan arvioimaan toimialajohtajien tekemän yhteenvedon tasolla. Sen sijaan tavoitteiden alaisuuteen kuuluvia toimenpiteitä ei enää arvioida yksittäin. Tarkastuslautakunnan saamien tietojen mukaan päätös siirtyä tavoitteiden arvioinnissa yhteenvetoihin yksittäisten toimenpiteiden raportoinnin sijaan on strategian seurannassa tehty tietoinen valinta.

Uudesta strategiasta raportoitiin ensimmäisen kerran kaupunginvaltuustossa vuoden 2022 syyskuussa käsitellyssä toisessa osavuosikatsauksessa. Raportointi käsitti strategian mittareiden yhteenvedon, jossa usean mittarin kohdalla kuitenkin todettiin, ettei 30.6. tilanteessa ollut vielä käytettävissä sen toteutumista koskevaa tietoa. Kaupunginhallituksessa vuoden 2022 strategian seurantaa käsiteltiin maaliskuussa 2023. Seuranta käsitti mittariseurannan, toimenpiteiden tilan arvioinnin sekä strategisten tavoitteiden yhteenvedot sekä Mayor’s Indicators -palveluntarjoajan tuottaman kestävän kehityksen katsauksen. Kaupunginhallitus lähetti strategian seurannan tiedoksi valtuustolle myöhemmin keväällä järjestettävään kokoukseen. Maaliskuun lopussa ilmestynyt vuoden 2022 tilinpäätös sisälsi strategian seurannasta tavoitteiden yhteenvetoa käsittelevän osion, joka käytännössä sellaisenaan vastasi strategian seurannassa esitettyjä tietoja. Tilinpäätökseen ei sisällytetty strategian seurannassa esitettyjä tietoja mittareiden toteutumisesta tai kestävän kehityksen katsauksesta.

Tarkastuslautakunnan tämänhetkisen tiedon mukaan teemaohjelmien toteutumista on tarkoitus käsitellä valtuustossa vasta valtuustokauden lopulla laadittavan teemaohjelmien yhteenvedon muodossa. Tarkastuslautakunta toteaa, että sen saamat ennakkotiedot valtuustolle annettavan erillisraportoinnin puutteesta tulevat kaventamaan kaupunginvaltuuston mahdollisuutta käyttää strategian toteuttamista koskevaa ohjausvaltaansa valtuustokauden aikana. Vertailukohdaksi uuden strategian tähänastiselle raportoinnille tarkastuslautakunta nostaa esille strategianseurannan valtuustokaudella 2017-2021, jolloin kaupunginvaltuustolle vietiin loppuvuosina 2017 ja 2018 toimintavuoden aikainen strategian seurantaraportti omana valtuustoasianaan. Vuonna 2019 strategiaa päivitettiin valtuustokauden puolivälissä, jolloin seurantaraporttia ei esitetty. Vuotta 2020 koskeva strategian seurantaraportti käsiteltiin poikkeuksellisesti vain kaupunginhallituksessa alkuvuonna 2021, ja vuoden 2021 strategiaseuranta esitettiin kaupunginvaltuustolle vuoden 2021 toisen osavuosikatsauksen yhteyteen liitettynä raporttina.

Tarkastuslautakunnan näkemys vuoden 2019 arviointikertomuksessa oli, että kaupungin strategia toteutui suurelta osin vuosittaisten talousarviotoimenpiteiden kautta. Lautakunta piti vahvaa kytköstä talousarvioon perusteltuna, koska se liitti strategian toteuttamisen tiiviisti yhteen kaupungin tosiasiallisen toiminnan kanssa. Tarkastuslautakunta kuitenkin toteaa vuoden 2022 strategiaraportoinnin osalta, että kaupunginhallituksessa keväällä 2023 käsitelty, valtuustolle tiedoksi annettava strategian seuranta on suppeampi kuin esimerkiksi vuosina 2017 ja 2018 valtuustoon viedyt raportit, joita niitäkin tarkastuslautakunta piti aikanaan liiaksi pelkkiin mittaritietoihin painottuvina. Myös osavuosikatsauksen sekä tilinpäätöksen yhteydessä julkaistu tieto strategian seurannasta vaikuttaa tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan aikaisempia vuosia niukemmalta. Tarkastuslautakunnan mukaan toimintavuoden aikaisen raportoinnin tulisi keskittyä erityisesti toimenpiteiden toteuttamista koskevaan tietoon, koska mittariseurannan tietoja ei tuolloin välttämättä vielä ole saatavilla. Tarkastuslautakunta suosittelee jatkamaan strategian raportoimista  kaupunginvaltuustolle toimintavuoden aikaisena omana valtuustoasianaan.

Yhteenveto

Seuraava asia tai tavoite on edistynyt hyvin ja tai siitä on myönteisiä vaikutuksia

Vuoden 2022 talousarviossa lautakuntien alaisille tulosalueille asetetut tavoitteet on johdettu strategisista teemakokonaisuuksista sekä niiden mahdollistajiksi määritellyistä tekijöistä. Strategian ohjausvaikutus näkyy siten konkreettisesti kaupungin talousarvioon sisältyvien toimenpiteiden suunnittelussa.

Seuraavaa asiaa voidaan kehittää tai tavoitteen saavuttamista voidaan edistää.

Strategiset ohjausryhmät aloittivat toimintansa vuoden 2022 keväällä, joten ensimmäinen toimintavuosi on kulunut toiminnan käynnistämiseen sekä uuden strategian omaksumiseen. Vuoden 2022 toisessa osavuosikatsauksessa strategiasta raportoitiin lyhyesti mittaritietojen perusteella. Ensimmäinen varsinainen raportointi ohjausryhmien toiminnasta tapahtui maaliskuussa 2023 kaupunginhallituksessa käsitellyssä strategian seurannassa, joka puolestaan oli olennaisilta osiltaan sama kuin tilinpäätöksessä esitetty strategiaraportointi. Tarkastuslautakunta toteaa, että huomiota tulisi kiinnittää myös toimintavuoden aikaiseen strategian toimeenpanon raportointiin. Tilinpäätöksen yhteydessä tapahtuva raportointi toteutuu toimintavuoteen nähden jälkikäteisenä, eikä siten palvele parhaalla tavalla kaupunginvaltuuston työskentelyä.

Seuraava asia tai tavoite ei ole edistynyt ja tai siitä on haitallisia vaikutuksia.

Tarkastuslautakunta toteaa vuotta 2022 koskevan strategiaraportoinnin perusteella, että strategian toteuttamisen raportointi kaupunginvaltuustolle vaikuttaisi heikentyneen aiempiin valtuustokausiin verrattuna. Strategian seurantaa on esimerkiksi vuosina 2017 ja 2018 käsitelty valtuustossa toimintavuoden aikaisena omana valtuustoasianaan. Alkuvuonna 2023 kaupunginhallituksessa käsitellyn strategian seurannan sekä tilinpäätöksessä esitetyn strategiaraportoinnin sisältö on myös suppeampaa aiempiin vuosiin verrattuna. Valtuustossa syksyllä käsiteltävää toista osavuosikatsausta ollaan viemässä strategiaseurannan suuntaan, mutta vuonna 2022 se käsitti ainoastaan strategian mittareiden seurannan. Tarkastuslautakunta toteaa, että osavuosikatsaukseen ja tilinpäätökseen sisällä esitettynä strategian seurantatieto muodostaa vain yhden osan laajasta kokonaisuudesta, jolloin strategian toteutumista koskevan keskustelun käyminen talousraportoinnin käsittelyn yhteydessä edellyttää valtuutetuilta aktiivisuutta yksittäisten asiakohtien esille nostamisessa.

Suomen onnellisin ja turvallisin kaupunki.

Onnellisuuden keskiarvo joulukuussa 2022 toteutetussa onnellisuuskyselyssä laski viisi prosenttiyksikköä vuoden 2021 tulokseen verrattuna.

100 000 asukasta.

Väkiluku vuoden 2022 lopussa oli 67 988 henkilöä. Kasvua edelliseen vuoteen verrattuna oli 373 asukasta.

Työpaikkojen määrän kasvattaminen.

Vuonna 2020 työpaikkoja oli 34 621. Määrä laski korona-ajan seurauksena noin 2450 työpaikkaa edeltävään vuoteen verrattuna.

Hiilineutraali ennen vuotta 2030.

Vuoden 2022 lopullinen raportoitu päästölukema oli 214,5 hiilidioksidiekvivalenttikilotonnia. Päästöt laskivat edelliseen vuoteen verrattuna, mutta säilyivät hieman vuotta 2020 korkeampina.

Vuoden 2022 alussa hyväksytyn, vuoteen 2025 ulottuvan strategian toteuttaminen aloitettiin arviointivuoden 2022 aikana. Uusi strategia muistuttaa rakenteensa osalta edeltävää strategiaa, koska varsinaisten tavoitteiden lukumäärä on vähäinen. Uusi strategia sisältää yksitoista tavoitetta sekä niiden alaisuuteen määritellyt mittarit ja tavoitteiden toteuttamiseksi aiotut toimenpiteet. Tarkastuslautakunnan vuoden 2021 arviointikertomuksen mukaan vuosina 2020-2021 kaupungin strategia säilyi pääasiassa samanlaisena. Vuonna 2021 strategiassa asetetuista mittareista toteutui noin yksi kolmasosa, yksi kolmasosa jäi toteutumatta ja yhtä kolmasosaa ei voitu arvioida. Sen sijaan strategiassa asetetuista toimenpiteistä toteutui vuonna 2021 joko täysin tai osittain noin 80 %. Mittareiden toteutumisen osalta kehitys oli vuonna 2021 jonkin verran heikentynyt aiempiin vuosiin verrattuna, toimenpiteiden toteutumisen osalta taas pidemmällä aikavälillä parantunut sekä pysynyt viimeisimmät vuodet samankaltaisena.

Uudessa strategiassa on määritelty kaksikymmentäneljä tavoitteisiin liittyvää mittaria tai mittarikokonaisuutta, joista osa on strategian toimeenpanon myötä tarkentunut siten, että kaupunginhallituksessa 20.3.2023 käsitellyssä strategian mittariseurannassa oli mukana 33 mittaria. Sekä mittarit että myöhemmin käsiteltävät toimenpiteet jakautuvat neljään osa-alueeseen strategian teemoittaisten kokonaisuuksien mukaisesti: ”Hyvinvoiva ja osaava Vaasa”, ”Vetovoimainen Vaasa”, ”Hiilineutraali Vaasa ennen 2030-lukua” sekä ”Mahdollistajat eli talous, henkilöstö sekä johtaminen”. Tilinpäätöksen tiedoilla täydennettynä mittariseurannan mukaan 33 prosenttia strategiassa määritellyistä mittareista on kehittynyt myönteiseen suuntaan, kielteiseen suuntaan on kehittynyt 30 prosenttia, 21 prosentissa mittareista raportoitu arvo ei ole muuttunut ja 16 prosenttia ei voitu arvioida. Tarkastuslautakunta toteaa, että mittareille ei ole asetettu tavoitearvoja, eikä toteuma-arvo välttämättä ole vuodelta 2022. Uuden strategian myötä mittarit ovat osittain vaihtuneet vuonna 2021 käytetyistä. Tästä huolimatta voidaan katsoa, että myönteisesti kehittyneiden, kielteisesti kehittyneiden sekä epäselviksi jääneiden mittareiden suhteelliset osuudet ovat pysyneet osapuilleen vuotta 2021 vastaavina.

Strategiassa oli vuonna 2022 yhteensä 66 kpl eri tavoitteiden alaisuuteen lukeutuvaa toimenpidettä, jotka jakautuivat osa-alueittain seuraavasti: Hyvinvoiva ja osaava Vaasa 16, Vetovoimainen Vaasa 22, Hiilineutraali Vaasa 12  sekä ”mahdollistajat” 16. Strategiaan sisältyvien toimenpiteiden määrä on kasvanut vuoteen 2021 verrattuna noin kolmanneksella. Tarkastuslautakunta kuitenkin toteaa, että toimenpiteiden toteutumista koskeva raportointi on vuoden 2022 tilinpäätöksessä heikentynyt. Esimerkiksi vuosien 2020-2021 tilinpäätöksissä strategiaan sisältyvistä toimenpiteistä on raportoitu yksittäisten toimenpiteiden tasolla, mutta vuoden 2022 tilinpäätöksessä ainoastaan tavoitteista, joita on yksitoista, on esitetty yhteenveto, jonka perusteella on mahdotonta arvioida kaikkien toimenpiteiden toteutumista. Kaupunginhallituksessa maaliskuussa 2023 käsitelty strategiaseuranta vastaa sisällöltään tilinpäätöstä. Strategiaseurannan mukaan toimenpiteiden tila yhtä lukuun ottamatta on ”käynnissä”, ja osasta toimenpiteitä on esitetty sanallinen arvio. Näin ollen tarkastuslautakunnan on kaupunginhallitukselle ja valtuustolle esitetyn raportoinnin perusteella aikaisempaa vaikeampaa arvioida strategiassa asetettuja tavoitteita koskevien toimenpiteiden toteutumista.

Tarkastuslautakunta on aikaisemmissa arviointikertomuksissa huomauttanut toistuvasti siitä, ettei strategiassa asetetuille toimenpiteille ole määritelty vastuutahoja. Vuotta 2020 koskevassa arviointikertomuksessa tarkastuslautakunnan arvio oli, että vastuuttamiseen liittyvät ongelmat olivat korjaantumassa sen myötä, että strategiset tavoitteet oli enenevästi johdettu toimialojen sekä hallintokuntien tavoitteisiin. Vuosien 2022-2025 strategian seurannassa tavoitteiden vastuuttaminen on tarkastuslautakunnan saamien tietojen perusteella toteutettu vastuuttamalla strategian mukaisista toimenpiteistä raportointi kaupungin talousdokumenttijärjestelmässä ensisijaisesti tulosalueiden johtajille, jonka jälkeen toimialajohtajat arvioivat tavoitteiden toteutumisen kokonaisuutta. Näin tavoitteista ja toimenpiteistä raportointi on käytännössä tulosalueesta tai toimialasta vastaavan johtajan vastuulla, ja tietojen keräämisestä voi vastata esimerkiksi henkilö, jolle tehtävä on delegoitu. Tarkastuslautakunnan mukaan tavoitteiden vastuuttaminen on uudessa järjestelmässä sinänsä määritelty, vaikkei yksittäisille tavoitteille tai toimenpiteille olekaan varsinaista nimettyä vastuuhenkilöä. Tarkastuslautakunta kuitenkin toteaa, että uusi raportointitapa on vuoden 2022 tilinpäätöksessä vähentänyt strategian toteutumista koskevaa tietoa, ja siten vaikeuttanut strategian toimeenpanoa koskevan kokonaiskuvan muodostamista.

Tarkastuslautakunnan saamien tietojen mukaan valinta siirtyä strategiaraportoinnissa yksittäisten toimenpiteiden tarkastelusta tavoitekohtaisten yhteenvetojen esittämiseen on strategian seurannassa tehty tietoinen päätös. Tarkastuslautakunta ei edeltävistä vuosista poiketen pysty esittämään arviointikertomuksessa tietoa siitä, kuinka monta prosenttia strategian toimenpiteistä on toteutunut, koska tavoitteiden yhteenvetoihin sisältyvä tieto toimenpiteiden toteutumisesta on hajanaista. Lautakunnan käsityksen mukaan talousdokumenttijärjestelmän kautta kerätty strategiaraportointi sisältää kuitenkin myös toimenpiteitä koskevaa tietoa, jota ei sellaisenaan ole kaupunginvaltuustolle raportoitu. Koska kaupungin strategiassa on vain yksitoista varsinaista tavoitetta, on tavoitteiden yhteenvetojen muodossa esitetty raportointi strategian toteutumisesta edeltäviä vuosia niukempaa. Lautakunta nostaa tässä yhteydessä esiin sisäisen tarkastuksen vuotuisesta selonteosta maininnan siitä, ettei talousarvion noudattamisvelvollisuus tarkoita ainoastaan sitä, että talousarvio on tasapainossa, vaan myös sitä, että asetetut tavoitteet tullaan määrärahojen puitteissa saavuttamaan. Tarkastuslautakunta toteaa, että muutos strategian seurannassa heikentää kaupunginvaltuuston mahdollisuutta järjestelmällisesti valvoa hyväksymänsä strategian sekä siihen sisältyvien toimenpiteiden toteuttamista.

Yhteenveto

Seuraavia asioita voidaan kehittää tai tavoitteiden saavuttamista voidaan edistää:

Vaasan kaupunki on toimintavuoden 2022 aikana ollut kesäkuun alusta joulukuun loppuun ilman strategiasta vastaavaa johtavaa viranhaltijaa, minkä voidaan katsoa vaikuttaneen strategian seurantaprosessin johtamiseen sekä käytännön toteutukseen. Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan kaupungin toimivan johdon tulisi yksittäisen johtajan puuttumisesta huolimatta pystyä tuottamaan strategian seurantaraportointiin vaadittava tieto. Strategian mukainen toiminta on kaupungin kaiken toiminnan ytimessä, jolloin johdon vastuulla on raportoida toiminnasta riittävällä tarkkuudella kaupungin ylintä päätösvaltaa käyttävälle kaupunginvaltuustolle.

Tarkastuslautakunnan mukaan vuonna 2022 hyväksytyssä strategiassa tavoitteiden alaisuuteen määritellyt toimenpiteet ovat ohjanneet kaupungin toimintaa vuoden aikana. Yksittäinen esimerkki vuoden aikana toteutuneesta toimenpiteestä on yhteisen asiakaspalvelupisteen konseptointi, jonka tuloksena yhteispalvelupiste avautui Tammipihassa helmikuussa 2023. Koska järjestelmällinen seuranta strategian sisältämistä toimenpiteistä kuitenkin puuttuu, on kokonaiskuvan arviointi aikaisempia vuosia vaikeampaa.

Uuden strategian tavoitteista ja toimenpiteistä raportointi on talousdokumenttijärjestelmässä tapahtuvan tiedonkeruun kautta vastuutettu tulosalueiden johtajille sekä toimialajohtajille. Vastuussa olevia johtavia viranhaltijoita ei kuitenkaan ole talousarviossa tai tilinpäätöksessä erikseen nimetty, vaikka tällaista käytäntöä on joinakin aikaisempina vuosina noudatettu. Tarkastuslautakunta on aiemmissa arviointikertomuksissa toistuvasti huomauttanut tavoitteiden ja toimenpiteiden puutteellisesta vastuuttamisesta.

Seuraavat asiat tai tavoitteet eivät ole edistyneet ja tai niillä on haitallisia vaikutuksia:

Valtuuston asettamien sitovien toiminnallisten tavoitteiden toteutumisesta raportointi on heikentynyt vuoden 2022 tilinpäätöksessä. Aiempina vuosina tilinpäätöksessä on raportoitu sekä strategiaan sisältyvien mittareiden että toimenpiteiden toteutumisesta, mutta vuoden 2022 tilinpäätös sisältää yhteenvedon yhdestätoista varsinaisesta tavoitteesta, joka kattaa vain osan niiden alaisuuteen kuuluvista toimenpiteistä. Mittariseurantaa on käsitelty kaupunginhallituksessa keväällä 2023. Tarkastuslautakunta suosittelee palaamaan kaupunginvaltuustolle esittetävässä strategiaraportoinnissa vuotta 2022 edeltävien tilinpäätösten mukaiseen käytäntöön.

Vuoden 2022 tilinpäätöksessä viitataan sitovien toiminnallisten tavoitteiden kohdalla käyttötalouden toteutumista käsittelevään lukuun, joka sisältää lautakuntien alaisille tulosalueille asetettujen tavoitteiden raportoinnin. Vaikka myös tulosalueiden tavoitteet on johdettu kaupungin strategiasta ja ne on hyväksytty talousarviossa, ne eivät sellaisenaan vastaa kaupunginvaltuuston strategian yhteydessä asettamia sitovia toiminnallisia tavoitteita.