3: Vaasan kaupungin strategia sekä tavoitteiden arviointi

Vuodesta 2013 alkaen Vaasan kaupungin strategia on ollut kaupunginvaltuuston keskeisin kaupungin toimintoihin kohdistuva ohjauskeino. Viime valtuustokausina kaupunginvaltuusto on ollut tiiviisti kehittämässä strategiaa, määrittänyt kaupungin tavoitteet ja osallistunut toiminnan jalkauttamista ohjaavaan päätöksentekoon. Näin strategiasta on tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan tullut kaupungin merkittävin ohjauksen keino.

Tarkastuslautakunta on arvioinut strategian merkitystä johtamisen välineenä vuosina 2013 ja 2017. Vuonna 2013 tarkastuslautakunnan arvioinnin keskiössä oli se, kuinka kaupungin johtamisjärjestelmät ja strategiavalmistelu mahdollistavat kaupunginvaltuuston ohjauksen ja vaikutusmahdollisuudet. Vuonna 2017 tarkasteltiin sitä, kuinka hallinnollisesti, muun muassa hallintosääntötasolla, kaupungin organisaatiota muokattaisiin strategian toteuttamista edistäväksi.

Vuoden 2013 tilanteessa tarkastuslautakunta koki kaupunginvaltuuston osallistamisen onnistuneeksi ja talousjohtamisen liittyneen enemmän osaksi yleistä tavoitejohtamista. Tehtyjen suunnitelmien perusteella tarkastuslautakunta arvioi vuonna 2017 johtamisjärjestelmän tukevan strategista päätöksentekoa ja tuovan kaupunginvaltuuston päätöksenteon aikaisempaa merkittävämmäksi kaupunkilaisten palveluntuotantoa kehittäväksi osaksi. Tarkastuslautakunta on kokenut vuosittain kehittämisen tarvetta strategiassa määriteltyjen sekä talousarvioissa hyväksyttyjen vuosittaisten toimenpiteiden toimeenpanossa ja raportoinnissa. Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan strategia muuttuu kaupungin palvelutuotannossa todeksi vain toimenpiteidensä kautta. Samalla toimenpiteiden toimeenpanoa tulisi vahvistaa tavoiteohjauksen lisäksi vastuutahojen määrittelyn avulla.

Vaasan kaupungin eräänä strategisena osa-alueena on ollut vuodesta 2013 alkaen väestön hyvinvoinnin edistäminen. Väestön hyvinvoinnin edistämiseen liittyy kaupungin strategiassa niin kuntalaisten osallisuuden kuin terveyden edistäminen. Eräänä osa-alueen mittarina on ollut Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ylläpitämä terveyden edistämisen aktiivisuus, niin sanottu TEA-mittari. Tarkastuslautakunta on seurannut vuosien aikana erityisesti mittarin kuntajohtamista käsittelevää osaa. Kuntajohtoa käsittelevä osa antaa esimerkinomaisesti kuvan johtamisjärjestelmien toimivuudesta ja siten kuvaa myös väestön terveyden edistämisen osalta strategian jalkauttamista ja siinä onnistumista. Kuntajohtoa käsittelevä mittari koostuu sitoutumisen, johtamisen, seurannan ja tarveanalyysin, voimavarojen ja osallisuuden kuvaajista. Voimavaroja kuvaava osuus on otettu mittariin mukaan vuonna 2019.

Viimeisten valtuustokausien aikana, vuodesta 2013 alkaen, ovat Vaasan kaupungin TEA-mittarin kuntajohtoa käsittelevät arvot aluksi nousseet ja sen jälkeen laskeneet. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen aineistossa ovat Vaasan kaupungin vuoden 2017 tulokset selkeästi parhaimmat. Vuonna 2017 Vaasan kuntajohtamisen kokonaistulos ylsi yhdeksäänkymmeneen pisteeseen kun korkein tulos on sata pistettä. Strategian uudistamisen aikoihin, vuonna 2013, Vaasan kaupungin tulos oli seitsemänkymmentäyksi pistettä ja vuoden 2021 tilanteessa ollaan jälleen lähes samalla tasolla seitsemänkymmentäseitsemässä pisteessä.

Verrattaessa Vaasan kaupungin terveyden edistämisen tilannetta koko maan tilanteeseen voidaan todeta, että Vaasan kaupungin vuoden 2021 tilanne vastaa maan keskimääräistä tulosta. Erityisesti Vaasan kaupunki on viimeisen lähes kymmenen vuoden aikana onnistunut strategiaan sitoutumisessa, ja seurannassa ja tarveanalyysissä on ollut eniten kehitettävää.

Terveyden edistämisen aktiivisuutta kuvaavan mittarin tuloksissa vuoden 2017 jälkeen tapahtunut lasku näyttäisi johtuneen Vaasan kaupungissa pääasiassa kahdesta asiasta. Vuoden 2018 jälkeen entisestään vaikea taloudellinen tilanne kiristyi kaupungin säästöohjelman tiivistämisen seurauksena. Tämän jälkeen vuoden 2020 keväällä alkoi koronapandemia. Tämä on väistämättä vaikuttanut muun ohella myös kokemuksiin kuntalaisten hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä sekä sen johtamisesta.

Tarkastuslautakunnan mukaan kaupunginvaltuuston johtamisen näkökulmasta tärkeää on se, että nykyisin käytössä oleva strateginen valmistelujärjestelmä on vakauttanut kaupunginvaltuuston johtamista ja tuonut näkyviksi ne tavoitteet, jotka Vaasassa on koettu tärkeiksi. Merkittävää on myös se, että vuoden 2021 aikana strategian toimenpiteiden toimintavuoden aikaiseen seurantaan on kiinnitetty huomiota.

Samoin vuoden 2021 syksyllä tehdyssä strategiavalmistelussa on mietitty strategian tosiasiallisen toteutuksen ja toteuttajien yhteyttä entistä enemmän. Tämä on tehty sekä taloudellisella tasolla että henkilöstötasolla. Strategian toteuttamiseksi tarvittavien investointien suunnitteleminen merkitsee entistä enemmän taloudellisten resurssien kiinnittämistä strategian toteutukseen. Samalla toteuttajien eli vastuutahojen määrittäminen edesauttaa toimenpanoa ja seurantaa. Vastuutahojen nimeäminen on suunniteltu tehtäväksi muodostamalla strategian osa-alueista poikkihallinnollisia teemoja, joita johtamaan nimetään erikseen omat johtoryhmänsä.

Terveyden edistämisen aktiivisuutta kuvaavan mittarin osoittamat muutokset kertovat puolestaan siitä, että strategia ei valmistelusta huolimatta kykene huomioimaan riittävällä tavoin ulkoa ohjattua muutosta. Tällöin äkilliset tapahtumat vaikuttavat huomattavasti aiottua enemmän sekä työntekijöiden että kuntalaisten kokemuksiin strategisesta johtamisesta. Tämän perusteella strategisella suunnittelulla ja johtamisella tulisi entistä paremmin kyetä tulevaisuudessa vastaamaan myös vaihtoehtoisten kehityskulkujen aiheuttamiin haasteisiin.

Vaasan kaupungin strategia on ollut vuodet 2020-2021 pääsääntöisesti samanlainen. Tavoitteet, mittarit ja toimenpiteet ovat vastanneet toisiaan ja kaupungille määrätyt keskeiset mittarit ovat pysyneet muuttumattomina. Keskeiset mittarit sisältyvät myös joihinkin strategiassa määrättyjen tavoitteiden toteutumista mittaavien mittareiden joukkoon. Näin niiden tulokset ovat osaltaan vaikuttaneet myös tarkastuslautakunnan tekemien yhteenvetojen lopputuloksiin. Keskeisten mittareiden tulokset on raportoitu myös kaupungin tilinpäätöksissä. Aikaisempiin valtuustokausiin verrattuna tilinpäätösten sisältämien keskeisten mittareiden tulokset ovat paremmin ajantasalla väestönkasvua lukuun ottamatta, joka perustuu vuodenvaihteen ennakkotietoihin. Tarkastuslautakunta on tehnyt erikseen keskeisten mittareiden tuloksista kuvitetun yhdistelmän, joka on esitetty alla.

Keskeisistä mittareista suomen onnellisimmat asukkaat, väestönkasvu ja talouden tasapaino ovat kehittyneet myönteisesti. Onnellisuuden tason määrittämiseksi on Vaasan kaupungissa järjestetty verkossa toteutettu kaupungin asukkaille kohdistettu  onnellisuuskysely sekä vuonna 2020 että vuonna 2021. Kyselyn tulokset esitetään asteikolla nollasta sataan. Vuoden 2021 lopulla kaupunkilaisten kokema onnellisuus saavutti arvon 73,8 ja vuoden 2020 tulos oli 72,8. Onnellisuuskyselyn tulokset ovat parantuneet yli prosentin vastausaikana vallinneesta koronaviruspandemiasta huolimatta. Vuonna 2021 kyselyyn vastasi 1081 henkilöä. Vastaajien määrä kasvoi kuudellasadalla aikaisemmasta vuodesta.

Vuoden 2021 lopulla Vaasan kaupungin asukasluku oli Tilastokeskuksen mukaan 67 615.  Vaasan väestö on kasvanut vuoden 2021 aikana 46 henkeä. Kasvun taso on alle prosentin. Vaasan asukasluku oli vuonna 2021 yli kolme prosenttia korkeampi kuin vertailukaupunkien keskimäärin. Vertailukaupungeista Porissa on eniten ja Porvoossa vähiten asukkaita. Keskimäärin vertailukaupunkien asukasmäärä oli vuoden 2021 lopulla noin 65 350 henkeä. Vaasan asukasluvun suhde vertailukaupunkien keskimäärään on pysynyt viime vuodet samalla tasolla. Vaasan kaupungin tavoitteena on saavuttaa 100 000 asukkaan taso ennen vuotta 2030.

Vaasan kaupungin vuoden 2021 ylijäämäksi muodostui noin kahdeksan miljoonaa euroa. Vaasan kaupungin taseessa on siten vuoden 2021 tilinpäätöksen jälkeen kertynyttä ylijäämää hieman yli yhdeksän miljoonaa euroa. Vaasan kaupungin talous on tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan saatettu pitkän alijäämäisen kauden jälkeen alustavaan tasapainoon. Vaasan kaupungin tavoitteena on saavuttaa talouden tasapaino. Vaasan kaupunkikonsernin talouden tilaa on käsitelty luvussa kuusi.

Keskeisistä mittareista työpaikkojen määrän kasvu on viime vuosina pysähtynyt. Työpaikkojen määrän kasvua kuvaavasta mittarista ei ole tietoja vuodelta 2021, mutta sitä edeltävinä vuosina työpaikkojen määrä on ollut noin 37 000. Vuonna 2018 työpaikkoja oli eniten, mutta  pidemmällä aikavälillä on kasvua vuodesta 2016 ollut noin kaksi prosenttia. Vaasan kaupungin tavoitteena on työpaikkojen määrän kasvattaminen.

Vaasan kaupunki on asettanut tavoitteekseen olla hiilineutraali. Hiilineutraalius tulisi saavuttaa jossakin vaiheessa 2020-luvun aikana, kuitenkin ennen vuotta 2030. Keskeisten mittareiden avulla tapahtunut seuranta alkoi vuonna 2020. Tilinpäätöksissäkin raportoitujen tietojen perusteella on seurantajaksolla kaupungin hiilidioksidipäästöjen määrä pysynyt vakiintuneesti hieman alle 250 tuhannessa hiilidioksidiekvivalenttitonnissa. Hiilidioksidipäästöt ovat tavoitteen vastaisesti jopa lisääntyneet vuodesta 2017 noin kuudella prosentilla. Tiedot ovat vielä vuodelta 2019. Tarkastuslautakunta on arvioinut aikaisemmin vuoden 2019 toimintaa käsittelevässä arviointikertomuksessaan, että hiilineutraaliustavoite ennen vuotta 2030 ei tule toteutumaan ilman, että Vaasan kaupunki osallistuu Euroopan unionin alueella toimivaan päästökauppaan. Vuonna 2019 voimassa oli kaupungissa vuonna 2016 hyväksytty energia- ja ilmasto-ohjelma, jonka tavoitteena oli hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä.

Vaasan kaupungin keskeisten mittareiden tulokset kuvaavat hyvin myös kaikkien strategiassa määriteltyjen mittareiden toteumaa vuodelta 2021. Mittareiden osoittama kokonaistulos vuodelta on jakautunut hyvin tasaisesti. Karkeasti ottaen tilanne oli vastaava myös strategian eri osa-alueiden ja niiden tavoitteiden osalta. Noin 33 prosenttia mittareista toteutui, noin 33 prosenttia jäi toteutumatta ja noin kolmeakymmentä kolmea prosenttia ei kyetty arvioimaan. Vuodelle 2021 asetettiin 27 toiminnan toteutumista mittavaa mittaria.

Väestön onnellisuutta ja talouden tasapainoa koskevien mittareiden osoittamat tulokset vuodelta 2021 olivat myönteisiä. Vastaavasti hiilineutraaliuden ja työllisyystavoitteen mittareiden tulokset olivat negatiivisia. Sen sijaan arvioinnin puuttuminen johtui joko suoraan vuoden 2021 tiedon niukkuudesta tai mittarin tavoitetason määrittelemättömyydestä. Erityisesti kaupungin edustuksellisen ja suoran demokratian vahvistamista mittaavat mittarit, kuten päätöksiin haettujen oikaisujen määrä ja asukaspalaute, eivät sellaisenaan kerro mitään siitä, mitä mittarilla tavoitellaan ja onko tavoitteen matala tai korkea taso hyvä demokratian toteutumisen kannalta.

Tarkastuslautakunnan tekemässä arvioinnissa mielenkiintoiseksi osoittautui se, että viime valtuustokauden ja nykyisen valtuustokauden ensimmäisen vuoden aikana tehdyissä tarkasteluissa mittareiden osoittamat tulokset ovat hyvin samankaltaisia. Ne ovat samankaltaisia sekä tarkasteltavana olevan vuoden että aikaisemman valtuustokauden ajalta. Tämä kertoisi ensisijaisesti siitä, että hyviä tavoitteiden saavuttamista kuvaavia mittareita on ollut koko uusimuotoisen strategian aikana vaikea asettaa. Näyttäisi siltä, että mittareille asetetut tavoitetasot tulevat nykyisenkaltaisina toteutumaan valtuustokausittain alle 50 prosentin tason.

Toimenpiteiden osalta tilanne on erilainen. Vuodesta 2014 alkanut kehitys on johtanut siihen, että vuosittaisista toimenpiteistä toteutuu nykytilanteessa jo kaksi kolmasosaa. Osittain tämä selittyy myös sillä, että vuosina 2020-2021 oli voimassa pääosin samanlaiset toimenpiteet. Tämän johdosta viime valtuustokauden lopun ja vuoden 2021 toimenpiteiden toteumat ovat luonnollisesti hyvin samankaltaisia. Vuonna 2021 toimenpiteistä toteutui täysin tai osittain noin 80 prosenttia. Karkeasti ottaen noin 10 prosenttia ei toteutunut tai toimenpiteen toteutumista ei kyetty arvioimaan. Vuodelle 2021 asetettiin 46 toimintaa ohjaavaa toimenpidettä.

Väestön onnellisuutta koskevat toimenpiteet toteutuivat vastaavien mittareiden mukaisesti hyvin vuonna 2021. Sen sijaan talouden tasapainon osalta toimenpiteet toteutuivat pääsääntöisesti vain osin. Huomionarvoista on, että hiilineutraaliustavoitteen sekä järkevän ja tehokkaan omaisuuden hallinnan toimenpiteet toteutuivat joko täysin tai osittain. Samaan aikaan näiden tavoitteiden toteutumista mittaavien mittareiden kuten hiilineutraaliuden ja korjausvelan määrän tulokset ovat kuitenkin kehittyneet kaupungin kannalta negatiivisesti.

Yksittäisiä merkittävimpiä toteutumatta jääneitä toimenpiteitä oli tarkastuslautakunnan näkökulmasta kaksi. Väestönkasvun tavoitteeseen sisältyvä ja samalla kaupungin vetovoimaan merkittävästi vaikuttava kuntaliitosneuvottelujen edistäminen työssäkäyntialueen kuntien kanssa. Toisena merkittävänä toteutumattomana toimenpiteenä tarkastuslautakunta pitää kaupungin urbaaniutta kehittävää kilpailukykyiseen yhdyskuntarakenteeseen kuuluvaa laajaa Wasa Station –rakennushanketta.

 

Valtakunnallisten terveyden edistämistä koskevien mittareiden perusteella on Vaasan kaupungin strateginen kehittäminen ollut onnistunutta. Strategiasta on tullut kaupunginvaltuustolle merkittävin ohjauksen keino ja vuodesta 2014 uudistettu johtamistapa on vakiinnuttanut asemansa strategian jalkauttamisessa.

Vuoden 2021 aikana tehdyssä strategiavalmistelussa huomioitiin strategian tosiasiallisen toteutuksen ja strategian toteuttajien yhteys. Suunnittelemalla strategian edellyttämät investoinnit kiinnitettiin taloudelliset resurssit samalla aikaisempaa selkeämmin yhteen strategian toteutuksen kanssa. Tavoitteiden vastuutahojen määrittäminen edesauttaa puolestaan tavoitteiden toimeenpanoa ja seurantaa.

Vaasan kaupungin vuodelle 2021 hyväksymät strategiassa määritetyt toimenpiteet toteutuivat hyvin. Vuonna 2021 toimenpiteistä toteutui täysin tai osittain noin 80 prosenttia. Toteutumatta jäi vain noin 10 prosenttia. Aikaisempien vuosien perusteella tulevat nykyisillä toimintatavoilla strategiassa ja talousarviossa määrätyt toimenpiteet toteutumaan valtuustokauden aikana hyvin.

Vaasan kaupungin strategian keskeisistä mittareista positiivisesti kehittyivät Suomen onnellisimmat asukkaat, väestönkehitys sekä talouden tasapaino. Yleisen vaikean yhteiskunnallisen tilanteen johdosta saavutettua talouden tasapainoa on pidettävä hyvänä.

Terveyden edistämisen aktiivisuutta kuvaavan mittarin osoittamien muutosten perusteella strategia ei valmistelusta huolimatta kykene huomioimaan riittävällä tavalla ulkoa ohjattua muutosta. Tällöin esimerkiksi äkilliset yhteiskunnalliset tapahtumat vaikuttavat huomattavasti aiottua enemmän sekä työntekijöiden että kuntalaisten kokemuksiin strategisesta johtamisesta. Kokemukset vaikuttavat siten myös todelliseen käytännön toteutukseen.

Vaasan kaupungin vuodelle 2021 hyväksymät strategiassa määritetyt mittarit toteutuivat heikosti. Vuonna 2021 mittareista toteutui noin 33 prosenttia. Noin 66 prosenttia mittareista jäi toteutumatta tai niitä ei voitu arvioida. Aikaisempien vuosien perusteella tulee nykyisillä toimintatavoilla strategiassa ja talousarviossa määrätyistä mittareista toteutumaan valtuustokauden aikana alle puolet.

Vaasan kaupungin keskeisistä mittareista hiilineutraalius ei edennyt tavoitellulla tavalla. Kehitys on ollut vuodesta 2017 alkaneen seurannan jälkeen jopa negatiivinen. Työpaikkojen määrän kehitystä kuvaava mittari on hyvä, mutta saatavilla olevat tiedot ja raportoidut arvot ovat nykyiseen nopeaan päätöksentekoon liian vanhoja. Useamman vuoden aikana tapahtunut pienehkö positiivinen kehitys ei ole kuitenkaan vielä linjassa kaupungin tekemien mittavien investointien kanssa.

Valtakunnallisten terveyden edistämistä koskevien mittareiden perusteella tavoitteiden seurantaan ja tarveanalyysiin tulisi kiinnittää huomiota. Hieman vuodesta 2017 laskeneet arvot osoittavat selvästi, että uuden valtuustokauden alussa tulisi riittävällä, oikealla ja ajantasaisella seurantatiedolla sekä päätösten vaikutusten arvioinnilla kyetä osoittamaan päätöksentekoon osallistuville tavoitteiden nykytilanne ja tapahtunut kehitys.

Strategian riittävän laajalla valmistelulla ja johtamisella tulisi jatkossa kyetä entistä enemmän vastaamaan vaihtoehtoisiin kehityskulkuihin ja niiden asettamiin haasteisiin. Myös uudelle valtuustokaudelle hyväksyttyä strategiaa tulee tarkastella tästä näkökulmasta. Vaikka asialle olisi vaikea määrittää seurattavia mittareita, ovat kaupungin tavoitteiden toteutumisen perusteella strategiassa ja talousarviossa hyväksytyt toimenpiteet välitön keino haasteiden aiheuttamien riskien ennaltaehkäisyyn.

Strategiassa määrättyjen toimenpiteiden ja mittareiden vastaavuuteen tulisi kiinnittää huomiota. Nykyisin monet mittareista ovat sellaisia, että niillä ei ole varsinaista tavoitearvoa. Samalla mittareiden osoittamia arvoja ei kyetä määrättyjä toimenpiteitä tekemällä kehittämään.